Met lessen en instrumenten uit de private sector trachten overheden deze veranderingen tot succes te brengen. Dat terwijl verandering voor overheden aanzienlijk complexer is dan voor het bedrijfsleven. Succesvolle verandering vraagt daarom van overheden meer aandacht voor het managen van en sturen op verwachtingen. Het formuleren van gelegitimeerde en meetbare doelstellingen is hier een uitstekend hulpmiddel voor.
Zo’n twee op de drie organisatieverandertrajecten faalt. In het algemeen heerst de consensus dat veranderfalen hoofdzakelijk te wijten is aan het uitlopen van projecten in termen van tijd en geld. Maar uit de jaarlijkse ICT Barometer van Ernst & Young blijkt ieder jaar weer dat niet voldoen aan verwachtingen als eerste oorzaak geldt voor projectfalen. Binnen de zorg en marketing is men zich er al langer van bewust dat voor een patiënt en klant geldt: ‘Satisfaction equals perception minus expectation’. Ofwel: wil verandering succesvol zijn, dan moet er aan de verwachtingen worden voldaan. Om succes te bereiken moet de verandermanager:
- Het resultaat van de verandering in lijn brengen met de (bestaande) verwachtingen;
- De verwachtingen richten: de verwachtingen managen in de richting van het (haalbare) resultaat.
Dit maakt duidelijk waarom verandering binnen het publieke domein complexer is dan in de private sector: er zijn meer, en meer verschillende stakeholders. Een onderneming hoeft in principe alleen rekening te houden met klanten, aandeelhouders en medewerkers. Een overheid kent bewindspersonen, oppositie, media, een samenleving met een grote veelheid aan verschillende belangen en verwachtingen en tot slot medewerkers die een betere rechtspositionele bescherming genieten dan die in de private sector. Voor overheden is het daarom nog belangrijker dan in het bedrijfsleven om veranderingen te managen op verwachtingen.
Denk eerst in doelen
Een gemakkelijke valkuil is om bij verandervraagstukken direct de oplossing in te duiken; hoe wil je iets veranderen. Oplossingen zijn concreet en tastbaar en zijn als beeld of symbool eenvoudig te presenteren. Daar schuilt ook direct het gevaar: iedereen heeft wel een beeld hoe iets moet veranderen. Dat leidt tot oeverloze discussies waarbij uiteindelijk niet de beste oplossing wint, maar degene met de meeste formele of informele macht. Met als gevolg veel ontevreden stakeholders aan wiens verwachtingen de oplossing niet zal voldoen. De kansen op succes zijn daarmee feitelijk verkeken.
Dus verandermanagers binnen overheden, begin bij het formuleren van veranderdoelstellingen. Doelstellingen geven aan wát er moet veranderen. Consensus over wat je moet bereiken, is makkelijker dan consensus over hoe. Zeker wanneer je borgt dat er altijd politieke besluitvorming aan de verandering ten grondslag ligt. Het politieke bestuur is eindverantwoordelijk en vertegenwoordigt de (wens van de) samenleving. Als voor iedere doelstelling direct de relatie te leggen is met een besluit, legitimeer je automatisch de doelstelling.
Doelstellingen waarvoor die relaties niet te leggen zijn, zijn een vorm van ambtelijke Spielerei, ze vertegenwoordigen niet de verwachtingen van bestuur of samenleving. Veranderen op basis van dergelijke doelstellingen zal dus onherroepelijk leiden tot falen. Door middel van het proces van legitimering ben je ook in staat om op een transparante en niet bedreigende manier de persoonlijke belangen van machtige stakeholders te parkeren.
Gelegitimeerde doelstellingen zijn bij uitstek het middel om enerzijds verwachtingen te expliciteren en anderzijds om verwachtingen mee te richten. Voor de omgeving maak je kristalhelder wat je nu precies met de verandering wilt bereiken en waarom. Allerhande discussies tijdens het verandertraject zijn hier op terug te voeren. Omdat helder is wat de bedoeling is en waarom, is er ruimte voor medewerkers om te anticiperen in plaats van te reageren. Dat betekent ook dat er minder gemanaged hoeft te worden.
Eisen aan doelen
Vaak lijken overheden een probleem te hebben met het formuleren van heldere doelen; doelen zijn er vaak vaag en ambigu. De ene keer is er een visiedocument met een drie pagina’s tellend hoofdstuk getiteld ‘Doelstelling’. Uit het proza van het hoofdstuk mag de lezer dan zelf de concrete doelstellingen destilleren. Of er is een projectplan waarin doelstellingen geformuleerd zijn als kreten, zoals ‘de regieorganisatie versterken’ of ‘de kwaliteit van de organisatie en de arbeidsverhoudingen verbeteren’.
Zowel het proza als de kretologie zetten de deur open voor allerhande interpretaties en daarmee voor verschillende verwachtingen. Naast de eerder genoemde legitimiteit is er daarom een aantal andere eisen om doelstellingen bruikbaar te maken voor het managen van de verwachtingen: zij beschrijven de te bereiken status en ze zijn meetbaar.
-Te bereiken status. Een doelstelling geeft weer wat er bereikt moet worden, ofwel: wat de status in de toekomst zal zijn. Het advies is daarom om een doel te formuleren als iets statisch, niet als actie of als streven. Vaagheden en algemeenheden verdienen een definitie of kunt u uitwerken in subdoelen. Alleen dan borgt u dat stakeholders allemaal een zelfde beeld bij de verandering hebben. Voor de formulering van doelstellingen kun je uitgaan van het verschil met de huidige situatie, of van een zogenaamde nuloptie waarbij je uitgaat van het verschil met de toekomstige situatie waarbij niet is ingegrepen.
-Meetbaar. Bij ieder doel of subdoel moet voor iedereen duidelijk zijn wanneer er aan is voldaan. Dat kan door aan de stakeholders de vraag te stellen: ‘wanneer is dit doel voor u succesvol?’ Daarbij ontstaan interessante discussies tussen stakeholders onderling. Dat is mooi: die discussies kunnen beter nú dan gaandeweg het veranderproces gevoerd worden. Daarmee voorkom je dat kosten exponentieel toenemen vanwege herstel en aanpassingen achteraf. De uitkomst van de discussies worden als norm bij het doel opgenomen.
Tot slot
Wanneer je dieper ingaat op de redenen voor falende verandering binnen overheden, zul je altijd als een van de redenen een gebrek aan leiderschap tegenkomen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om bestuurders die via een achterdeur direct invloed binnen de ambtelijke organisatie willen uitoefenen, directieleden die geen beslissingen durven of willen nemen, of om verandermanagers die het belangrijker vinden dat iedereen hen aardig vindt dan om resultaten te boeken. Deze mensen zijn misschien verantwoordelijk maar ze nemen geen werkelijke verantwoordelijkheid.
Overigens is niet iedereen in staat of bereid om met (machtige) stakeholders de confrontatie aan te gaan over waarom je nou iets wil, wat je dan precies wilt of op welke manier dat aantoonbaar bijdraagt aan politieke besluitvorming. Organisatieverandering binnen overheden vraagt om integere mensen met een goed ontwikkeld verantwoordelijkheidsbesef. Het vraagt om leiders: mensen voor wie publiek succes belangrijker is dan persoonlijk succes.
Overheden die duidelijkheid scheppen in wat er bereikt moet worden en waarom dat moet, zijn in staat om verwachtingen te richten en succesvoller te zijn in hun organisatieverandering. Meetbare en gelegitimeerde doelstellingen die de toekomstige situatie beschrijven, zijn daar een uitstekend middel voor. De business case, oplossingen, maatregelen en ook discussies tijdens het verandertraject zijn altijd hier op terug te voeren.
Eerst het wat en waarom, dan pas het hoe!
In het nieuwe coalitieakkoord stond de burger centraal en daarvoor moest de ambtelijke organisatie geherstructureerd worden. De verschillende diensten en afdelingen moesten op dezelfde manier ‘burgergericht’ gaan werken. Die uniformering zou meteen de nodige bezuinigingen opleveren.
Er werd een manager aangesteld om een veranderprogramma te starten. Naar zijn overtuiging moest er eerst een nieuwe organisatiestructuur komen. Hij ging aan de slag met het beleggen van sessies en met het uittekenen van organogrammen. Binnen de organisatie bleken mensen hier erg gevoelig voor: je naam in een organogram is toch een startbewijs voor een functie in de nieuwe organisatie.
Door deze aanpak verschoof de focus van burger en dienstverlening naar zelfbehoud. De programmamanager ondervond dit aan den lijve in workshops met mensen van de verschillende diensten en afdelingen. Uit de workshops had moeten blijken hoe zij in de toekomst op uniforme manier konden werken. Maar deze sessies liepen muurvast. Management en medewerkers bleven vasthouden aan hun eigen manier van werken. De rest moest zich maar bij hen aansluiten; het eigen ‘koninkrijkje’ was uniek en leende zich ab-so-luut niet voor enige vorm van standaardisering.
Na een jaar veranderen was er nog niets veranderd. Bestuurders begonnen zich zorgen te maken en gingen zich op microniveau met het programma bemoeien.
Een nieuwe directeur trok zich dit aan. Hij besefte: zolang hij en zijn collega’s bleven denken in termen van structuur en posities, konden ze ook geen proactieve houding van lager management en medewerkers verwachten. Hij trok de verantwoordelijkheid voor de verandering naar zich toe en verwees de structuurdiscussies en de bijbehorende organogrammen naar de vuilnisbak. Vervolgens ging hij met de verantwoordelijke hoofden van diensten en afdelingen aan de slag en stelde met hen eerst een concreet toekomstbeeld vast: wanneer is de gemeente nu precies burgergericht? Wanneer is de gemeente daarin succesvol? Wat zijn expliciet de verwachtingen van de bestuurder daarbij? En hoe denken burgers en ondernemers daar over; wanneer is het voor hén succesvol?
Het toekomstbeeld werd gezamenlijk vastgelegd in een aantal heldere doelen. Daarbij werd expliciet aangegeven wanneer aan ieder doel zou zijn voldaan. Zo was voor de hele omgeving kraakhelder wat er bereikt moest worden. Die aanpak gaf mensen de ruimte om actief mee te denken en te anticiperen op het toekomstbeeld in plaats dat ze het gevoel hadden te moeten reageren op een ‘bedreiging’ van hun eigen positie.
De nieuwe directeur kreeg binnen enkele weken het veranderproces weer op gang. In de algehele beleving kwam de burger ook centraal te staan. Medewerkers spraken elkaar daar ook op aan: ‘Leuk idee, maar hoe helpt dat onze inwoners?’ Niet functies en posities, maar dienstverlening en doelbereiking stonden centraal in de nieuwe aanpak. Structuur kreeg de plaats die het verdiende: als sluitstuk nadat helder was wat een burgergerichte toekomst nu eigenlijk betekende.
